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Die Residenzpflicht ist verfassungswidrig

Residenzpflicht

Die Residenzpflicht ist im § 56 Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) geregelt und heißt dort „Räumliche Beschränkung“. Die Beschränkung bezieht sich auf die in § 55 AsylVfG bezeichnete Aufenthaltsgestattung und besagt folgendes: „Die Aufenthaltsgestattung ist räumlich auf den Bezirk der Ausländerbehörde beschränkt, in dem die für die Aufnahme des Ausländers zuständige Aufnahmeeinrichtung liegt.“ Die §§ 85, 86 AsylVfG stellen einen Verstoß gegen die Residenzpflicht unter Strafe.

Nach der hier vertretenen Auffassung sind diese Regelungen des AsylVfG verfassungswidrig, was im Folgenden mittels klassischer Grundrechtsprüfung dargelegt werden soll:

Schutzbereich und Eingriff

Hier ist der Schutzbereich des Grundrechtes auf Freizügigkeit gem. Art. 11 GG betroffen, also das Recht, sich frei an jeden beliebigen Ort innerhalb der BRD bewegen zu können.

Art. 11 GG ist jedoch ein sogenanntes „Deutschengrundrecht“. Das heißt, es gilt nur für Deutsche i.S.d. Art. 116 GG. Für Nicht-Deutsche bleibt „nur“ der Schutz der Freizügigkeit über das allgemeine Persönlichkeitsrecht gem. Art. 1 I, 2 I GG.

Dieser Grundrechtsschutz gem. Art. 1 I, 2 I GG muss in seinem Umfang aber ebenso weitgehend sein, wie der des Art. 11 GG, Art. 3 III 1 GG verbietet schließlich jede Benachteiligung aufgrund der Heimat oder der Herkunft von Personen. Folglich steht das Bestehen von „Deutschengrundrechten“ grundsätzlich im Widerspruch zu diesem Diskriminierungsverbot und muss dadurch ausgeglichen werden, dass u.a. der Schutz der Freizügigkeit für Nicht-Deutsche über Art. 1 I, 2 I GG exakt dem für Deutsche nach Art. 11 GG gleicht. Der Schutzbereich des Art. 11 GG ist damit mittelbar über Art. 1 I, 2 I GG eröffnet.

Ein Eingriff in den Schutzbereich der Freizügigkeit läge vor, wenn die geschützte Tätigkeit durch die Residenzpflicht behindert oder gefährdet würde.

Durch die Residenzpflicht werden die Asylbewerber verpflichtet, ihren Aufenthalt auf ein begrenztes Gebiet zu beschränken, wobei gem. § 57 AsylVfG die Möglichkeit einer Erlaubnis zum Entfernen vom zugewiesenen Bereich besteht. Folglich wird für Asylbewerber die Möglichkeit der Ausübung der Freizügigkeit nahezu aufgehoben bzw. unter einen verwaltungsrechtlichen Erlaubnisvorbehalt gestellt. Dies bedeutet eine erhebliche Behinderung der Grundrechtsausübung und stellt damit einen sehr schweren Eingriff in den Schutzbereich der Freizügigkeit dar.

Rechtfertigung

Auf Grund der Schwere des hier vorliegenden Grundrechtseingriffes sind besonders hohe Anforderungen an die Rechtfertigung zu stellen.

Wie oben dargestellt, muss hier der Grundrechtsumfang des Art. 11 GG zugrundegelegt werden. Folglich kann eine Rechtfertigung der Residenzpflicht nur durch ein Gesetz und nur für die Fälle des Art. 11 II GG geschehen.

Als Rechtfertigungsgrund käme hier der Fall in Frage, dass eine ausreichende Lebensgrundlage für die Asylbewerber nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen, Art. 11 II 1. Alt. GG.

Eine ausreichende Lebensgrundlage fehlt, wenn jemand nicht in der Lage ist, seinen Lebensbedarf selbst zu erwerben. Bereits am Vorliegen dieses Merkmals bestehen Zweifel. Die abstrakte Fähigkeit, für die eigene Lebensgrundlage zu sorgen, fehlt erst dann, wenn eine Person aufgrund von persönlichen Eigenschaften nicht mehr in der Lage ist, Geld zu verdienen. Diese Voraussetzung ist auf kranke, alte und generell hilfsbedürftige Personen zugeschnitten. Zu diesem Personenkreis gehören Asylbewerber zweifellos nicht.

Angenommen, die fehlende Lebensgrundlage würde bejaht, so müsste daraus eine besondere Last für die Allgemeinheit resultieren. Hier wird die Allgemeinheit durch finanzielle staatliche Leistungen an die Asylbewerber belastet. Diese Last kann aber angesichts des Sozialstaatsprinzips nie eine besondere Last i.S.d. Art. 11 II GG sein. Es ist daher allgemein anerkannt, dass es für Art. 11 II 1. Alt. heute keine denkbare Fallkonstellation mehr gibt.

Ein weiterer Rechtfertigungsgrund könnte in Art. 11 II 2. Alt. GG liegen. Danach müsste der Eingriff zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes dienen.

Die Existenz von Asylbewerbern auf dem Gebiet der BRD stellt zweifelsfrei keine solche drohende Gefahr dar. Die Stellung eines Asylantrages ist die Ausübung des Grund- und Menschenrechtes auf Asyl. Dies kann also nie eine Gefahr darstellen.

Die Residenzpflicht ist damit verfassungswidrig.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und die absolut „herrschende Meinung“ folgen einer grundgesetzfernen Rechtsauffassung, indem sie u.a. die Tatsache verkennen, dass der Grundrechtsschutz nicht nach der Abstammung differenziert werden darf. Folglich wird die Rechtfertigung von Einschränkungen der Freizügigkeit für Ausländer allein an dem relativ schwachen Maßstab des Art. 2 II 3 GG gemessen.

Danach kann eine Grundrechtseinschränkung auf Grund eines Gesetzes erfolgen, ohne das besonderer Tatbestandsmerkmale vorliegen müssten.

Damit wäre bereits mit dem Vorliegen des AsylVfG als förmliches Gesetz die Tatbestandsvoraussetzung für die Grundrechtseinschränkung erfüllt.

Die Residenzpflicht müsste aber auch verhältnismäßig sein. Der Gesetzgeber begründet die Residenzpflicht als notwendige Reaktion auf das stetige Ansteigen der Asylbewerberzahlen. Daraus folgert er verschiedenen Ziele, die an sich verfassungsmäßig sein müssten. Sie wären nicht verfassungsmäßig, wenn sie mit Verfassungsnormen oder -grundsätzen kollidieren würden.

Bereits die gesetzgeberische Reaktion auf das Ansteigen von Asylbewerberzahlen ist zumindest zweifelhaft. Eine solche Reaktion beinhaltet zwangsläufig das Ziel der Senkung der Asylbewerberzahlen. Damit zielte der Gesetzgeber aber auf die Ausübung eines Grundrechtes. Da dies nicht ohne weiteres unterstellt werden soll und da die Asylbewerberzahlen tatsächlich seit 1992 stetig sinken, muss davon ausgegangen werden, dass die Senkung der Asylbewerberzahlen lediglich sekundäres Ziel des Gesetzgebers war. Primär soll die Residenzpflicht zu einer „besseren Verteilung der Asylbewerber über das Bundesgebiet“ führen. Es soll eine gleichmäßige Aufteilung auf die Kommunen erreicht werden.

Dieses Ziel verstößt an sich nicht gegen Verfassungsgrundsätze, da der Gesetzgeber einen sehr weitgehenden Beurteilungsspielraum hat.

Mit der gleichmäßigen Verteilung soll ein Bündel weiterer Zielen erreicht werden. Die Kommunen sollen entlastet werden, das Asylverfahren soll durch eine ständige Erreichbarkeit des Asylbewerbers beschleunigt werden, unkontrollierte Bewegungen der Asylbewerber sollen verhindert werden und sie sollen allgemein für Behörden und Gerichte verfügbar gehalten werden.

Auch wenn einige dieser Ziele bereits an sich verfassungsrechtlich problematisch sind, muss wohl mit dem weitreichenden Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers davon ausgegangen werden, dass diese Ziele noch verfassungskonform sind. Dies gilt jedoch nicht für das Ziel der Verhinderung unkontrollierter Bewegungen der Asylbewerber. Dieses Ziel beinhaltet schließlich die pauschale Unterstellung, Asylbewerber wären gefährlich, wenn sie sich frei bewegen dürften. Eine solche Unterstellung wäre aber grob verfassungswidrig, da diskriminierend. Zudem steht ein solches Ziel dem freiheitlichen Charakter des Grundgesetzes diametral entgegen.

Die Residenzpflicht müsste geeignet sein, die Ziele zu erreichen. Das ist bspw. angesichts der tatsächlich keineswegs beschleunigten Asylverfahren sehr zweifelhaft. Die Geeignetheit könnte also durchaus verneint werden.

Die Residenzpflicht müsste aber zumindest erforderlich sein. Die Erforderlichkeit liegt vor, wenn keine mildere, ebenso effektive Maßnahme ersichtlich wäre.

Mildere Maßnahmen sind durchaus ersichtlich. So könnten die Asylbewerber gleichmäßig auf die Kommunen aufgeteilt und den jeweiligen Ausländerbehörden zugeteilt werden, wobei sie sich im Bundesgebiet frei bewegen können. Selbst eine – ebenfalls verfassungsrechtlich bedenkliche – Abmeldepflicht der Asylbewerber beim Verlassen des Landkreises oder wöchentliche Meldepflichten etc. wären eine mildere Maßnahme.

Solche Maßnahmen wären auch ebenso effektiv wie die Residenzpflicht. Für die Entlastung der Kommunen ist es unerheblich, ob der Asylbewerber Freizügigkeit genießt oder nicht. Auch die ständige Erreichbarkeit wird nicht zwangsläufig gefährdet. Im Zeitalter der Telekommunikation kann ein Asylbewerber für das Ausländeramt X in Brandenburg in der Stadt Y in Hessen besser erreichbar sein als im Dorf Z des Landkreises X. Auch die Gefährdung der Geschwindigkeit des Asylverfahrens ist nicht ersichtlich. Hier können bereits regelmäßige (auch z.B. telefonische) Meldepflichten eine Residenzpflicht überflüssig machen. Es ist durch nichts erkennbar, warum kurze Reisen der Asylbewerber im Bundesgebiet das Asylverfahren behindern sollten.

Zudem ist auch hier an Art. 3 III GG zu denken. Ein einfaches Gedankenexperiment verdeutlicht dies: Eine Regelung, die einem deutschen Sozialhilfebewerber verbieten würde, während des Verfahrens den Wohnort zu wechseln und bei Verlassen des Regierungsbezirkes eine Genehmigung einzuholen, wäre nicht diskussionsfähig, da ebenso grob verfassungswidrig wie die Residenzpflicht.

Die Residenzpflicht ist danach nicht erforderlich.

Wenn die Erforderlichkeit nach irriger Rechtsauffassung bejaht werden sollte, so müsste die Residenzpflicht verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Das heißt, sie dürfte nicht in einem Missverhältnis zum erstrebten Ziel stehen und sie müsste den Betroffenen zumutbar sein.

Der vorliegende gravierende Grundrechtseingriff steht zum Ziel, ein Verwaltungsverfahren zu effektivieren augenscheinlich außer Verhältnis.

Der Nutzen der Residenzpflicht für die Verwaltung ist höchstens als gering einzuschätzen. Eine tatsächliche Entlastung der Kommunen muss bereits angezweifelt werden. Schließlich müssen aufwendige Erlaubnisverfahren geführt werden und die Einhaltung der Residenzpflicht bedarf ständiger Kontrolle.

Das Argument, ohne Residenzpflicht würden sich Asylbewerber in einigen Gebieten vermehrt ansiedeln und würden so eine finanzielle Mehrbelastung für die jeweilige Gemeinde bewirken, greift nicht durch. Zum einen geben selbst Länder wie Berlin jährlich Unsummen für Chipkartensysteme¹ u.ä. aus, zum anderen könnte sogar eine Verteilung der Asylbewerber auf die Ausländerbehörden erfolgen, was der Freizügigkeit nicht entgegenstehen muss.

Die Durchsetzung der räumlichen Beschränkung bewirkt weder ein schnelleres Asylverfahren noch sind sonstige (verfassungskonforme) Vorteile für den Staat ersichtlich. Diese Feststellung wird auch dadurch gestützt, dass eine vergleichbare Regelung in keinem EU-Staat existiert, ohne dass diese Staaten Schaden nehmen.

Auf der anderen Seite werden Personen jeden Alters für die gesamte Dauer des Asylverfahrens massiv in ihrer Freizügigkeit beschränkt. Angesichts oft jahrelanger Verfahren ist insbesondere für junge Menschen die gesamte Persönlichkeitsentwicklung durch die zwangsweise Beschränkung des räumlichen Horizontes gefährdet.

Asylbewerber haben oft eine sehr bewegte Geschichte, die es erforderlich macht, mit anderen Menschen zu kommunizieren und Begegnungsstätten etc. aufzusuchen. Dies wird ihnen vor allem in ländlichen Regierungsbezirken unmöglich gemacht.

Die Erlaubnispflicht des § 57 AsylVfG degradiert Asylbewerber zu Bittstellern für die Ausübung eines Grundrechtes. Dies erscheint besonders angesichts der unterschiedlichen Verwaltungspraxen problematisch. Einige Ausländerbehörden handhaben die Erlaubniserteilung sehr restriktiv und andere erteilen in der Regel die Erlaubnis.

Es ist auch sehr problematisch, dass die Erteilung teilweise einige Tage dauert. Da auch Anwaltsbesuche etc. erlaubnispflichtig sind und solche Besuche teilweise sehr kurzfristig notwendig werden, ist hier ein faires Gerichts- und Verwaltungsverfahren gefährdet. Hier ist zu bedenken, dass die Versagung der Erlaubnis für einen Anwaltsbesuch stets einen Verstoß gegen das Gebot eines fairen Verfahrens darstellen würde. Die Erlaubnis dürfte für diese u.ä. Fälle nie versagt werden, wodurch die Beantragung derselben freilich zur reinen Schikane wird.

Auf Grund von Sprachschwierigkeiten und mangelnder Vertrautheit mit der deutschen Verwaltungspraxis besteht die Gefahr, dass nicht einmal von dem Erlaubnisverfahren Gebrauch gemacht wird. Die ständige Kontrolle der Bewegungen und die extreme Einschränkung des Lebensraumes über Jahre hinweg birgt zudem die Gefahr psychischer Folgen, was aufgrund der teilweise traumatischen Erlebnisse der Asylbewerber umso schwerer wiegen muss.

Das Ausmaß der Grundrechtsbeeinträchtigung und ihr diskriminierender Charakter wird vor allem im Vergleich zu Regelungen für „Deutsche“ deutlich. So kann die Freizügigkeit bei Bewährungsauflagen für verurteilte Straftäter eingeschränkt werden. Die Bewährungsauflagen nach § 56 c I, II Nr. 1 StGB gehen aber eher dahin, dass der Verurteilte bestimmte Orte (Spielcasino etc.) nicht mehr betreten darf. Im Ergebnis wird also Asylbewerbern eine erheblich drastischere Grundrechtseinschränkung zugemutet als verurteilten Straftätern.

Aus all diesen Gründen erscheint die räumliche Beschränkung in einem krassen Missverhältnis zu den erstrebten Zielen. Die erstrebten Ziele werden mit der – seit 1992 nicht mehr existierenden – Steigerung der Asylbewerberzahlen und einer daraus folgenden Belastung für die deutsche Bevölkerung begründet. Dies allein ist bereits verfassungsrechtlich problematisch, da hier die Ausübung eines Grundrechtes als Gefährdung dargestellt wird und da die Propagierung der „Deutschland gefährdenden Ausländerschwemme“ immerhin als Volksverhetzung strafbar sein kann, wenn man nicht gerade Politiker und/oder Verfassungsrichter ist.

Der vom BVerfG in Bezug auf die Residenzpflicht oft zitierte weite Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers greift hier nicht, da auch und vor allem der Gesetzgeber seinen Beurteilungsspielraum innerhalb der rechtsstaatlichen Ordnung ausüben muss.

Damit ist die Residenzpflicht zumindest unverhältnismäßig.

Rechtfertigung bezüglich der Strafbarkeit des Verstoßes gegen die Residenzpflicht

Das BVerfG sieht leider auch im 21. Jahrhundert noch Raum für rassistische Gesetze wie die Residenzpflicht. Daher muss geprüft werden, ob bei der rechtswidrigen Annahme der Verfassungsmäßigkeit der Residenzpflicht eine Rechtfertigung für die Strafbarkeit des Verstoßes dagegen bestünde.

Zu dem oben dargestellten kommt die Frage nach der Legitimität des Strafanspruches hinzu. In einem freiheitlichen Rechtsstaat kann nur ein sozial inadäquates Verhalten mit Strafe bedroht werden. Das heißt, die Verletzung der Residenzpflicht müsste derart sozialwidrig sein, dass sie von der Allgemeinheit nicht mehr hingenommen werden könnte.

In der Verletzung der Residenzpflicht liegt aber „nur“ ein Verstoß gegen eine Verwaltungsvorschrift – vergleichbar mit Falschparken. Es kann sich also nur um ein Ordnungsunrecht handeln, welches maximal mit einem Bußgeld bedroht werden dürfte. Zudem ist in der „Allgemeinheit“ die Existenz der Residenzpflicht bzw. deren genaues Ausmaß weitgehend unbekannt, so dass ein „Nicht-Hinnehmen-Können“ des Verstoßes geradezu paradox erscheint.

Dies wird auch beim Vergleich mit anderen Delikten deutlich. Nach § 85 AsylVfG wird eine Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe angedroht. Eine solche Strafandrohung enthalten u.a.: § 123 StGB „Hausfriedensbruch“, § 183 StGB „Exhibitionismus“, § 241 „Bedrohung“, § 316 StGB „Trunkenheit im Verkehr“, § 323c StGB „Unterlassene Hilfeleistung“ usw. Eine Vergleichbarkeit der Unrechtsgehalte erschließt sich aus keinem (verfassungsmäßigen) Gesichtspunkt.

Bereits das gefährdete Schutzgut ist hier nicht ohne weiteres ersichtlich. Jede strafbare Handlung muss ein schützenswertes Gut gefährden. Das das Asylverfahren durch die Ausübung der Freizügigkeit durch die Asylbewerber nicht zwingend gefährdet ist, wurde oben bereits ausgeführt. Daneben wird die öffentliche Ordnung und Sicherheit angeführt. Die Annahme dieses Schutzgutes würde aber wiederum der Unterstellung bedürfen, Asylbewerber wären an sich so gefährlich, dass das allgemeine Strafrecht nicht ausreichen würde. Folglich gibt es bereits kein verfassungsmäßiges Schutzgut, welches gefährdet sein könnte.

Zumindest ist § 85 AsylVfG aber unverhältnismäßig. Er stellt geringfügiges Ordnungsunrecht unter Strafe. Dies hat zur Folge, dass Untersuchungshaft und Geld- sowie Freiheitsstrafen verhängt werden können. Dies steht aber in keinem Verhältnis zum Verstoß gegen eine Verwaltungsvorschrift.

Die Strafbarkeit des Verstoßes gegen die Residenzpflicht ist also ebenso grob verfassungswidrig.

Selbst wer hier (mit der h.M.) noch immer von der Verfassungsmäßigkeit der Residenzpflicht ausgeht, muss erkennen, dass es zumindest einer Einschränkung der Strafbarkeit auf die Fälle bedürfte, in denen das Asylverfahren durch den Verstoß tatsächlich gefährdet wurde. Da dieser Fall so gut wie nie eintreten dürfte, wäre dies zumindest im Ergebnis eine annehmbare Lösung...

Schlussbemerkung

An sich ist es ganz einfach: Die Residenzpflicht ist rassistisch und Rassismus ist verfassungswidrig! Eine ernsthafte juristische Auseinandersetzung mit dem AsylVfG – wie hier geschehen – ist eigentlich verfehlt, da dieses Gesetz jede Orientierung an der geltenden Rechtsordnung vermissen lässt. Dennoch gilt es, die notorische Missachtung des Grundgesetzes durch die Staatsgewalten auch juristisch anzugreifen. Jurastudent/inn/en haben z.B. das zweifelhafte Privileg, in ihrem Referendariat für drei Monate Staatsanwalt/anwältin zu sein. In dieser Zeit ist es recht wahrscheinlich, dass ihr auch die Anklage wegen Verstoßes gegen die Residenzpflicht vertreten müsst. Euer Plädoyer sollte dann natürlich einen gut begründeten Antrag auf Vorlage zum BVerfG enthalten...

Volker Gerloff

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